Суб’єкт владних повноважень в адміністративному судочинстві

 СУБ’ЄКТ ВЛАДНИХ ПОВНОВАЖЕНЬ
В АДМІНІСТРАТИВНОМУ СДОЧИНСТВІ

Пунктом 7 частини 1 ст. 3 Кодексу адміністративного судочинства України надано визначення суб’єкта владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб’єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
З’ясуємо поняття «орган державної влади». Таким необхідно розуміти колегіальні та (або) одноособові органи, які наділені юридично визначеними державно-владними повноваженнями та необхідними засобами і механізмами для виконання функцій і завдань держави. Ці органи формуються шляхом виборів і створюються державою, мають відповідну внутрішню організаційну структуру. За прийнятою в науковій літературі класифікацією їх можна класифікувати за наступними критеріями:
1) за способом формування:
а) виборні (Верховна Рада України, Президент України);
б) призначувані (Конституційний Суд України, Кабінет Міністрів України, Генеральна Прокуратура України, Вища Рада Юстиції, Центральна виборча комісія, Національна Рада з питань телебачення і радіомовлення, місцеві державні адміністрації тощо);
2) за територією, на яку поширюється юрисдикція:
а) загальнодержавні (Верховна Рада України, Президент України, Верховний Суд України та ін.);
б) місцеві (локальні – Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації, місцеві суди та ін.);
4) за складом:
а) колегіальні (Верховна Рада України, Конституційний Суд України, Кабінет Міністрів України тощо);
б) одноособові (Президент України, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини);
5) за характером повноважень:
а) державні органи загальної компетенції (Кабінет Міністрів України);
б) державні органи спеціальної компетенції (центральні органи виконавчої влади);
6) за поділом на гілки влади:
а) законодавчі (Верховна Рада України);
б) виконавчі (Кабінет Міністрів України, місцеві державні адміністрації);
в) судові (Вища рада юстиції, Вища кваліфікаційна комісія суддів України, суди, Державна судова адміністрація України);
7) за функціями і правовими формами діяльності:
а) правотворчі (Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України);
б) правозастосовчі (Кабінет Міністрів України, міністерства, місцеві державні адміністрації);
в) правоохоронні (МВС України, СБУ);
г) контрольно-наглядові (Генеральна прокуратура України).

Стосовно органів місцевого самоврядування слід зазначити, що це виборні та інші органи територіальних громад, наділені відповідними повноваженнями вирішувати питання місцевого значення. Вони не входять до органів державної влади.
Первинним органом місцевого самоврядування є представницький орган, яким є виборний орган (рада), який складається з депутатів і відповідно до закону наділяється правом представляти інтереси територіальної громади і приймати від її імені рішення. Виконавчі органи рад – це органи, які відповідно до Конституції України та Закону України «Про місце самоврядування в Україні» створюються сільськими, селищними, міськими, районними в містах (у разі їх створення) радами для здійснення виконавчих функцій і повноважень місцевого самоврядування у межах, визначених цим та іншими законами та є підзвітними і підконтрольними представницьким органам.

До посадових осіб органу державної влади відносяться керівники та заступники керівників державних органів та їх апарату, інші державні службовці, на яких законами або іншими нормативними актами покладено здійснення організаційно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій (ст. 2 Закону України «Про державну службу»).

Натомість службова особа - це особа, яка постійно чи тимчасово здійснює функції представника влади або займає в установі пов’язану з виконанням організаційно-розпорядчих чи адміністративно-господарських функцій.

Стосовно посадової особи органів місцевого самоврядування слід зазначити, що це особа, яка працює в органах місцевого самоврядування, має відповідні посадові повноваження щодо здійснення організаційно-розпорядчих і консультативно-дорадчих функцій та отримує зарплату за рахунок місцевого бюджету.
Посадовими особами в органах місцевого самоврядування є:
1) виборні посади, на які особи вибираються територіальною громадою (сільські, селищні, міські голови);
2) виборні посади, на які особи призначаються або затверджуються відповідною радою (голови, заступники голови районної, районної в місті, обласної ради тощо);
3) посади, на які особи призначаються сільським, селищним, міським головою, головою районної, головою районної в місті ради, обласної ради на конкурсній основі чи за іншою процедурою - це керівник секретаріату, керуючий справами.

В окремих випадках суб’єктами владних повноважень може бути інший суб’єкт при здійсненні ним владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих функцій. Тобто, в окремих випадках, як суб’єкт владних повноважень може виступати особа, яка не є органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою чи службовою особою, але в силу повноважень, наданих законодавством, виконує окремі владні управлінські функції або делеговані повноваження.

Підводячи підсумок даному аналізу можна дати визначення суб’єктів владних повноважень: ними є органи державної влади, органи місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, інші суб’єкти при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, які наділені сукупністю прав і обов’язків державних органів, а також посадових та інших осіб, закріплених за ними у встановленому законодавством порядку для здійснення покладених на них функцій.

Таким чином, необхідною ознакою суб’єкта владних повноважень є здійснення цим суб’єктом владних управлінських функцій, при цьому ці функції повинні здійснюватись суб’єктом саме у тих правовідносинах, у яких виник спір. У випадку, якщо суб’єкт (у тому числі орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа) у спірних правовідносинах не здійснює зазначених владних управлінських функцій (щодо іншого суб’єкта, який є учасником спору), то такий суб’єкт не знаходиться «при здійсненні управлінських функцій», та не має встановлених нормами Кодексу адміністративного судочинства України необхідних ознак суб’єкта владних повноважень.

В адміністративному судочинстві суб’єкт владних повноважень може виступати як відповідач та як позивач.
Зокрема, частиною. 3 ст. 50 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що відповідачем в адміністративній справі є суб’єкт владних повноважень, якщо інше не встановлено цим Кодексом.
Відповідно до ч. 2 ст. 50 Кодексу адміністративного судочинства України позивачем в адміністративній справі можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб’єкти владних повноважень.
Громадяни України можуть стати позивачами у всіх випадках, коли порушені їхні права і свободи. Іноземці і особи без громадянства не можуть брати участі як позивачі лише у публічно-правових спорах, пов’язаних з виборчим правом, державною службою.
Підприємства, установи, організації (юридичні особи) також можуть бути позивачами у випадку порушення їх прав незаконними діями або правовими актами органів публічної влади.

В свою чергу частиною 4 ст. 50 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, їх об’єднання, юридичні особи, які не є суб’єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами лише за адміністративним позовом суб’єкта владних повноважень:
1) про тимчасову заборону (зупинення) окремих видів або всієї діяльності об’єднання громадян;
2) про примусовий розпуск (ліквідацію) об’єднання громадян;
3) про примусове видворення іноземця чи особи без громадянства з України;
4) про обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання (збори, мітинги, походи, демонстрації тощо);
5) в інших випадках, встановлених законом.

Прикладами законодавчо встановлених інших випадків, коли суб’єкт владних повноважень може звернутися з позовом до громадян, юридичних осіб тощо можуть бути:
 звернення із адміністративними позовами про захист прав, свобод та інтересів інших осіб Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, прокурора, органів державної влади, органів місцевого самоврядування ( ч. 1 ст. 60 КАСУ);
 оскарження виборчою комісією рішень, дій чи бездіяльності засобів масової інформації та їхніх власників і творчих працівників, підприємств, установ, організацій, їхніх посадових та службових осіб, що порушують законодавство про вибори та референдум (ч. 1 ст. 174 КАС України);
 припинення державної реєстрації юридичної особи чи фізичної особи — підприємця, наприклад, у разі провадження ними діяльності, що заборонена законом (ст. 38 ЗУ «Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб — підприємців»);
 стягнення штрафів та пені за позовом Фонду соціального захисту інвалідів (ч. 5 ст. 20 ЗУ «Про основи соціальної захищеності інвалідів в Україні»;
 стягнення недоїмки із загальнообов’язкового державного пенсійного страхування за позовом органів Пенсійного фонду України (абз. 8 ч. 3 ст. 106 ЗУ «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування»);
 стягнення штрафів за позовом Державної комісії з цінних паперів та фондового ринку (ч. 3 ст. 11 ЗУ «Про державне регулювання ринку цінних паперів в Україні»);
 застосовувати до платників податків фінансових (штрафних) санкцій, стягнення до бюджетів та державних цільових фондів сум грошових зобов'язань та/або податкового боргу (ст. 20 Податкового кодексу України);
 стягнення суми надміру виплачених пенсій за позовом територіальних органів Пенсійного фонду України (ст. 50 ЗУ «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування» та інші.

Слід зазначити, що до прийняття Конституції і ряду нових законів значний обсяг категорій справ проти громадян чи організацій вирішували в адміністративному, а не судовому порядку через реалізацію органами влади так званих втручальних повноважень (обмеження права на мирні зібрання, примусовий розпуск об’єднань громадян тощо). Тепер частину таких справ віднесено до юрисдикції судів, щоб запобігти порушенням прав особи через здійснення судового контролю за реалізацією втручальних повноважень органів влади.
Якщо у переважній більшості випадків захист прав, свобод та інтересів осіб є таким, що настає внаслідок встановленого судом факту їх порушення, то в адміністративних справах за зверненням суб’єкта владних повноважень з позовом до фізичної чи юридичної особи у випадках, визначених законом (п. 4 ч. 1 ст. 17, ч. 4 ст. 50 КАС України), суд першочергово надає захист правам, свободам та інтересам особи.
Це забезпечується насамперед тим, що адміністративні справи, що виникають із зазначених спорів, суд розглядає лише за адміністративним позовом виключно того суб’єкта владних повноважень, який наділений законодавством конкретними повноваженнями на звернення до суду з позовом у конкретних законодавчо визначених випадках.
При цьому адміністративний суд згідно з ч. 1 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України перевіряє, зокрема, чи не буде порушено (у тому числі безпідставно обмежено) права, свободи та інтереси фізичних та юридичних осіб у разі задоволення адміністративного позову суб’єкта владних повноважень.

З особливих публічно-владних повноважень певних суб’єктів, їх обов’язку діяти виключно в межах закону випливає й обов’язок органів і посадових осіб публічної влади звертатися до суду у випадку порушення їх компетенції актом або дією іншого суб’єкта публічної влади. Наприклад, відповідно до п. 15 ч. 4 ст. 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сільський, селищний, міський голова може звернутися з позовом до суду з вимогою про визнання незаконними актів інших органів місцевого самоврядування, місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права та інтереси територіальної громади, а також повноваження ради та її органів.

Особливу групу суб’єктів права на звернення до суду з позовом становлять посадові особи публічної служби, яким надане право звернутися до адміністративного суду для вирішення спорів, пов’язаних з публічною службою.

Слід зазначити той факт, що незважаючи на те, що в передбачених законом випадках адміністративну справу може бути порушено не лише позивачем, але й прокурором, іншими особами, яким надане право захищати права і свободи інших осіб (ст. 60 Кодексу адміністративного судочинства України), позивачем завжди є особа, на захист прав, свобод і інтересів якої порушується така адміністративна справа.